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Q2116258
Direito Administrativo Intervenção do estado na propriedade , Tombamento ,
Ano: 2023 Banca: FGV Órgão: CGM - RJ Prova: FGV - 2023 - CGM - RJ - Técnico de Controle Interno |
Q2116258 Direito Administrativo
Para atender um clamor da população, com vistas a proteger o patrimônio histórico e artístico local, o Município Utopia fez publicar uma lei que determinou o tombamento de alguns prédios considerados marcos de um renomado de arquiteto nascido na localidade, devidamente especificados na norma. Dentre os aludidos bens, existe um que é de propriedade do Estado Utopia. Diante dessa situação hipotética, à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é correto afirmar que o aludido tombamento: 
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A questão trata de situação hipotética em que lei municipal determinou o tombamento de alguns prédios.

O tombamento é forma de intervenção do Estado na propriedade que visa a proteger bens de relevante valor cultural.

Com relação à possibilidade de edição de lei que determine o tombamento de bens, o STF já entendeu que a lei é constitucional, sendo considerada de efeitos concretos e acarretando o tombamento provisório do bem, devendo o Poder Executivo seguir com o processo para o tombamento definitivo.

Nesse sentido, vale conferir o seguinte precedente:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 312/2016, DO ESTADO DO AMAZONAS, QUE DISPÕE SOBRE O TOMBAMENTO DAS EFIFICAÇÕES DE PROJETOS DO ARQUITETO SEVERIANO MÁRIO VIEIRA DE MAGALHÃES PORTO. PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO-CULTURAL. ART. 216, § 1° DA CF. COMPETÊNCIA COMUM DE PROTEGER OBRAS E BENS. TOMBAMENTO PROVISÓRIO. ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS DO PODER LEGISLATIVO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE RAZÕES PARA SUPERAÇÃO DO PRECEDENTE FIRMADO NO JULGAMENTO DA ACO 1.208-AGR/MS, REL. MIN. GILMAR MENDES. INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. POSTERIOR OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO CONSTANTE DO DECRETO-LEI 25/1937. GARANTIA DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. I - A previsão constitucional de proteção do patrimônio histórico-cultural brasileiro possui relevante importância no direcionamento de criação de políticas públicas e de mecanismos infraconstitucionais para a sua concretização (art. 216, § 1° da CF). II - A Constituição outorgou a todas as unidades federadas a competência comum de proteger as obras e bens de valor histórico, artístico e cultural, compreendida nela a adoção de quaisquer medidas que se mostrem necessárias para promover e salvaguardar o patrimônio cultural brasileiro, incluindo-se o uso do instrumento do tombamento. III – Ao julgar a ACO 1.208-AgR/MS, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, suplantando entendimento anterior em sentido oposto, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, dentre outras deliberações, entendeu possível o tombamento de bem por meio de lei. IV - Assim, ainda que não tenha sido proferido em controle concentrado, entendo que não há razões para superar o entendimento firmado na ACO 1.208-AgR/MS, seja porque não houve discussões recentes a respeito do tema, seja porque transcorridos pouco mais de 3 anos daquele julgamento, cujo elevado score contou com apenas um voto divergente. V – O legislador estadual não invadiu a competência do Poder Executivo para tratar sobre a matéria, mas exerceu atribuição própria de iniciar o procedimento para tombar bens imóveis com a finalidade de proteger e promover o patrimônio cultural amazonense. VI - Com base no entendimento fixado na deliberação da ACO 1.208-AgR/MS, considera-se a Lei 312/2016, do Estado do Amazonas, de efeitos concretos, como o ato acautelatório de tombamento provisório a provocar o Poder Executivo local, o qual deverá perseguir, posteriormente, o procedimento constante do Decreto-Lei 25/1937, sem descurar da garantia da ampla defesa e do contraditório, previstas nos arts. 5° ao 9° do referido ato normativo. VII - O Poder Executivo, ainda que esteja compelido a levar adiante procedimento tendente a culminar no tombamento definitivo, não se vincula à declaração de reconhecimento do valor do bem como patrimônio cultural perfectibilizada pelo Poder Legislativo VIII - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI 5670, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 11/10/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-212  DIVULG 25-10-2021  PUBLIC 26-10-2021).
O anunciado da questão menciona ainda que dentre os bens há um imóvel pertencente ao Estado.

Importante lembrar que a proteção de bens culturais é competência concorrente de todos os entes da federação, na forma do artigo 23, incisos III e IV, da Constituição Federal.

Além disso, sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça já entendeu que, sendo competência de todos os entes da federação proteger os bens culturais e tendo em vista que o tombamento não implica transferência da propriedade, um ente federado pode tombar bem de outro federado, podendo o Município tombar bem do Estado:
ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA MUNICIPAL. 1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito Público a competência para o tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional. 2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em transferência da propriedade, como ocorre na desapropriação. 3. O Município, por competência constitucional comum – art. 23, III –, deve proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos. 4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar bem do Estado. 5. Recurso improvido. (RMS 18.952/RJ, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/04/2005, DJ 30/05/2005 p. 266).
Vejamos as afirmativas da questão:

A) não pode ser realizado por lei, pois exige a ampla defesa e o contraditório para a sua perfectibilização.

Incorreta. De acordo com entendimento do STF, a lei pode iniciar o processo de tombamento.

B) não poderia abarcar bem do Estado Utopia, na medida em que os entes menores não podem tombar bens de entes maiores.

Incorreto. De acordo com entendimento do STJ, o Município pode tombar bem do Estado.

C) não pode ser realizado pelo Município Utopia, pois a competência para determinar tal modalidade de intervenção do Estado na propriedade é exclusiva da União.

Incorreta. O Município pode tombar bem do Estado.

D) está perfectibilizado pela determinação do Poder Legislativo no sentido de realizar tal modalidade de intervenção do Estado na propriedade.

Incorreta. O tombamento é iniciado pela lei, mas deve ser aperfeiçoado pelo Poder Executivo.

E) poderia ter seu procedimento iniciado pela mencionada lei, que será considerada de efeitos concretos para fins de dar prosseguimento à ampla defesa e ao contraditório necessários para a perfectibilização de tal intervenção do Estado na propriedade.

Correta. De acordo com o entendimento do STF, o tombamento é iniciado pela lei que é considerada de efeitos concretos e cabe ao Poder Executivo dar continuidade ao processo de tombamento, dando aos proprietários dos bens, oportunidade de ampla defesa e contraditório.

Gabarito do professor: E. 

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O legislador constituinte determina no artigo 23 da Carta Magna ser de competência comum da União, dos Estados, do DF e dos Municípios proteger o patrimônio histórico-cultural, não havendo qualquer menção de supremacia protetiva ou vedação da ação de uns entes sobre a dos outros, até mesmo porque, como sabido, o modelo de federalismo vigente é de arquitetura cooperativa.

Veja-se:

  • Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do DF e dos Municípios:
  • III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
  • IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

Ainda segundo a Carta Magna, as competências dos Municípios estão expressas no artigo 30, dentre as quais se destacam: I - legislar sobre assuntos de interesse local; e IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

No ano de 2017 o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de apreciar a matéria envolvendo o tombamento de bem da União pelo Estado do Mato Grosso do Sul e deixou assentado:

  • Administrativo e Constitucional. 3. Tombamento de bem público da União por Estado. Conflito Federativo. Competência desta Corte. Hierarquia verticalizada, prevista na Lei de Desapropriação. Inaplicabilidade no tombamento. Regramento específico. Decreto-Lei 25/1937 (arts. 2º, 5º e 11). Interpretação histórica, teleológica, sistemática e/ou literal. Possibilidade de o Estado tombar bem da União. Doutrina. Lei do Estado de Mato Grosso do Sul 1.526/1994. Devido processo legal observado. Competências concorrentes material (art. 23, III e IV, c/c art. 216, §1º da CF) e legislativa (art. 24, VII, da CF). (STF; ACO-AgR 1.208; Rel. Min. Gilmar Mendes; DJE 04/12/2017)

Ante o que acima expusemos, podemos concluir que:

1) Os Municípios possuem competência administrativa plena para a efetivação do tombamento de bens privados e públicos, sejam estes últimos próprios ou pertencentes ao Estado ou à União.

2) A regra de vedação prevista no artigo 1º, parágrafo 2º do Decreto-lei 3.365/41 tem aplicação restrita e específica ao instituto da desapropriação e não pode ser estendida, analogicamente, ao instituto do tombamento.

Gab.: E

RESPOSTA E

O princípio da hierarquia verticalizada, previsto no Decreto-Lei 3.365/1941, não se aplica ao tombamento, disciplinado no Decreto-Lei 25/1937. 

A lei de tombamento apenas indica ser aplicável a bens pertencentes a pessoas físicas e pessoas jurídicas de direito privado e de direito público interno.

Ademais, o tombamento feito por ato legislativo possui caráter provisório, ficando o tombamento permanente, este sim, restrito a ato do Executivo.

Por fim, o tombamento provisório por ato legislativo não precisa ser precedido de notificação prévia da União, exigência restrita ao procedimento definitivo promovido pelo Executivo estadual.

STF. Plenário. ACO 1208 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 24/11/2017 (não divulgado em info. DOD).

(Juiz Substituto - TJRS - VUNESP - 2018) O Supremo Tribunal Federal já afirmou que a hierarquia verticalizada dos entes federados prevista expressamente na Lei de Desapropriação (Decreto-lei no 3.365/41) não se estende ao tombamento, não havendo vedação a que Estado possa tombar bem da União, tampouco que Município possa tombar bem estadual ou federal (CERTO).

... me surpreendem erros de concordância nominal e regência em enunciados de questões da FGV...

O Município pode sim tombar bem de propriedade do Estado, uma vez que não há transferência de propriedade.

 

“ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA MUNICIPAL.

1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito Público a competência para o tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional.

2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em transferência da propriedade, como ocorre na desapropriação.

3. O Município, por competência constitucional comum – art. 23, III –, deve proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos.

4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar bem do Estado.

5. Recurso improvido”. (RMS 18.952/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 30.5.2005) – grifei

 

Ademais, o ato de tombamento deve ser precedido de processo administrativo, no qual serão apurados os aspectos que materializam a necessidade de intervenção na propriedade privada para a proteção do bem tombado.

Nesse processo, são obrigatórios: O parecer do órgão técnico cultural; a notificação ao proprietário, que poderá manifestar-se anuindo com o tombamento ou impugnando a intenção do Poder Público de decretá-lo; decisão do Conselho Consultivo da pessoa incumbida do tombamento, após as manifestações dos técnicos e do proprietário. A decisão poderá concluir pela anulação do processo, se houver ilegalidade, pela rejeição da proposta de tombamento, ou pela homologação da proposta, se necessário o tombamento; possibilidade de interposição de recurso pelo proprietário, contra o tombamento, a ser dirigido ao Presidente da República. (fonte: ) 

ERRO DA LETRA D:

O tombamento pode ser constituído por lei?

Resposta: NÃO. 

Conforme decidido pelo STF, no julgamento da ACO 1.706/DF: “O tombamento é constituído mediante ATO DO PODER EXECUTIVO que, observada a legislação pertinente, estabelece o alcance da limitação ao direito de propriedade, ato emanado do Poder Legislativo não podendo alterar essas restrições. (...)

O ato do Poder Legislativo que efetive o tombamento e, de igual modo, aquele que pretenda alterar as condições de tombamento regularmente instituído pelo Poder Executivo, é INCONSTITUCIONAL, dada a sua incompatibilidade com o princípio da harmonia entre os poderes”.

O Supremo Tribunal Federal - STF - enfrentou essa questão no julgamento da ADI no 1.706-4, publicada no "Diário da Justiça" de 12/9/2008, posicionando-se no sentido de que o tombamento é constituído mediante ato do Poder Executivo, que, observada a legislação pertinente, estabelece o alcance da limitação ao direito de propriedade. Dessa forma, ato do Poder Legislativo que efetive o tombamento e, de igual modo, aquele que pretenda alterar as condições de tombamento regularmente instituído pelo Poder Executivo são inconstitucionais, dada a sua incompatibilidade com o princípio da harmonia entre os Poderes.

IMPORTANTE: Tombamento PROVISÓRIO por ser feito por ato do Legislativo

O ministro relator entende que não há vedação ao tombamento feito por ato legislativo, porque tal providência possui caráter provisório, ficando o tombamento permanente, este sim, restrito a ato do Executivo.

“A lei estadual ora questionada deve ser entendida apenas como declaração de tombamento para fins de preservação de bens de interesse local, que repercutam na memória histórica, urbanística ou cultural até que seja finalizado o procedimento subsequente”, afirmou o Ministro.

O STF também entendeu que o tombamento provisório por ato legislativo não precisa ser precedido de notificação prévia da União, exigência restrita ao procedimento de tombamento definitivo promovido pelo Executivo. STF. Plenário. ACO 1208 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 24/11/2017 (não divulgado em info).

JULGADO SOBRE O TEMA:

O princípio da hierarquia verticalizada, previsto no Decreto-Lei 3.365/1941, não se aplica ao tombamento, disciplinado no Decreto-Lei 25/1937.

A lei de tombamento apenas indica ser aplicável a bens pertencentes a pessoas físicas e pessoas jurídicas de direito privado e de direito público interno.

Ademais, o tombamento feito por ato legislativo possui caráter provisório, ficando o tombamento permanente, este sim, restrito a ato do Executivo.

Por fim, o tombamento provisório por ato legislativo não precisa ser precedido de notificação prévia da União, exigência restrita ao procedimento definitivo promovido pelo Executivo estadual.

STF. Plenário. ACO 1208 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 24/11/2017 (não divulgado em info).

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