According to the 6th paragraph in the text (lines 43-52),...

"by 2025" significa "até 2025". Ou seja, não mais tarde que 2025 ("not later than 2025"). 

Gabarito: Letra E

... nos termos da regulamentação que obrigam a média da frota de 54,5 milhas por galão até 2025.

De acordo com o sexto parágrafo do texto (linhas 43-52), uma das metas corporativas Average Fuel Economy para a frota nos Estados Unidos é a média de 54,5 milhas por galão

   a) em 2025

   b) antes de 2025

   c) em torno de 2025

   d) em algum momento antes de 2025

   e) o mais tardar em 2025

e-

by - no later than

until - how long something goes on

Gabarito - E

Não se faz concurso só para passar, se faz até passar.